生態(tài)環(huán)境法典中執(zhí)法司法制度新進(jìn)展
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文/全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室主任?
黃海華
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生態(tài)環(huán)境法典是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想指引下的重大立法成果，是我國(guó)繼民法典之后第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境”命名的法典。編纂生態(tài)環(huán)境法典，創(chuàng)新運(yùn)用適度法典化的編纂方式，有助于推動(dòng)包括執(zhí)法司法制度在內(nèi)的各項(xiàng)法律制度進(jìn)步，進(jìn)一步筑牢美麗中國(guó)建設(shè)的法治基石。
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習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。生態(tài)環(huán)境與每個(gè)人休戚相關(guān)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有非常鮮明的公益屬性。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的公益屬性，還體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人與自然的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境被破壞甚至惡化衰退是近代工業(yè)文明帶來的副產(chǎn)品，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是當(dāng)代中國(guó)、人類社會(huì)的時(shí)代命題，必須從全體人民、全人類的高度來認(rèn)識(shí)并予以重視，這一點(diǎn)超越了個(gè)體和權(quán)利的視角。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，關(guān)系到中華民族的永續(xù)發(fā)展，關(guān)系到子孫后代的繁衍生存。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅涉及代內(nèi)關(guān)系，還涉及代際關(guān)系，這一點(diǎn)超越了當(dāng)代人群和當(dāng)下權(quán)益的視角。生態(tài)環(huán)境鮮明的公益屬性和極端重要性，決定了生態(tài)環(huán)境法典必須遵循最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治要求，整合構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法制度體系框架，充分發(fā)揮執(zhí)法司法機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)職能作用。
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一是構(gòu)建執(zhí)法司法制度體系框架。生態(tài)環(huán)境法典首次將散見于多部法律中的執(zhí)法司法制度集中在一部法律中，保持法治秩序整體性，在不改變現(xiàn)行執(zhí)法司法基本制度的前提下，根據(jù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域特點(diǎn)作出必要調(diào)整，形成統(tǒng)一完備、科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法制度體系框架。具體而言，“責(zé)任主體”一節(jié)（法律責(zé)任和附則編第一章第二節(jié)）列明各責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各類法律責(zé)任，“責(zé)任追究”一節(jié)（法律責(zé)任和附則編第一章第三節(jié)）明確執(zhí)法司法各項(xiàng)責(zé)任追究程序。總體上實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)全覆蓋”，即污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域法律責(zé)任全覆蓋；民事、刑事、行政等各類法律責(zé)任全覆蓋；行政執(zhí)法、民事訴訟、公益訴訟、行政復(fù)議、行政訴訟、刑事訴訟等責(zé)任追究程序全覆蓋。通盤考慮安排執(zhí)法司法實(shí)體規(guī)則，形成務(wù)實(shí)管用、特征鮮明的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法實(shí)體規(guī)則體系。各類法律責(zé)任都要遵循嚴(yán)的總基調(diào)，并應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果相當(dāng)（第一千零五十二條）。聚焦法律責(zé)任中主觀要件，純民事責(zé)任實(shí)行無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則，公益訴訟民事責(zé)任實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任原則，并輔以免責(zé)、減輕規(guī)則；行政處罰責(zé)任實(shí)行過錯(cuò)推定原則；刑事責(zé)任實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任原則，總體實(shí)現(xiàn)各類法律責(zé)任遵循“無(wú)過不追責(zé)”原則。將行政、民事追責(zé)的期限原則統(tǒng)一為五年，對(duì)造成危害后果的，五年內(nèi)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；將民事訴訟期間從三年延長(zhǎng)為五年（第一千零五十四條）。強(qiáng)化法律責(zé)任的穿透性，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任中連帶責(zé)任情形，以及行政處罰責(zé)任中對(duì)違法單位及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員均進(jìn)行處罰的雙罰制。強(qiáng)化各類法律責(zé)任承擔(dān)的相互銜接，形成責(zé)任合力。明確承擔(dān)行政、刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任，同時(shí)財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任（第一千零五十八條）；對(duì)違法行為人符合有效采取生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施、及時(shí)繳納賠償金等法定情形的，依法從輕或者減輕行政處罰等（第一千零五十六條）。
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二是全面整合行政執(zhí)法制度規(guī)則。在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的新情況新問題，采取平移、歸并、銜接、提升等方式，用較大篇幅科學(xué)設(shè)置行政執(zhí)法制度規(guī)則（法律責(zé)任和附則編第二章）。進(jìn)行全面規(guī)定，總則編、污染防治編以及生態(tài)保護(hù)編中海洋生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展編中清潔生產(chǎn)方面的禁止性、義務(wù)性規(guī)定均有相對(duì)應(yīng)的行政處罰責(zé)任。進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、影響評(píng)價(jià)、排污許可、生態(tài)環(huán)境事故等適用于多個(gè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律制度全面整合、集中規(guī)定，避免重復(fù)和參差不齊（法律責(zé)任和附則編第二章第一節(jié)至第三節(jié)、第十四節(jié)）。進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)定，不同污染防治領(lǐng)域的同類違法行為，特別是將放射性污染防治與危險(xiǎn)廢物污染防治，向水體和向海洋排放污染物等，設(shè)置相同或者大體平衡的行政處罰責(zé)任。進(jìn)行銜接規(guī)定，考慮到生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展方面的現(xiàn)行法律繼續(xù)有效，與法典并行，這方面的行政處罰責(zé)任主要在現(xiàn)行相關(guān)法律中規(guī)定，法典除了規(guī)定地下水保護(hù)、廢舊產(chǎn)品回收體系建立、碳排放、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等方面相關(guān)行政處罰責(zé)任外，主要作出銜接性規(guī)定（法律責(zé)任和附則編第二章第十二節(jié)、第十三節(jié)）。進(jìn)行指引規(guī)定，為便于執(zhí)法司法守法，保障法典有效實(shí)施，在法律責(zé)任有關(guān)章節(jié)中分別規(guī)定對(duì)應(yīng)法典相關(guān)編章節(jié)的指引性規(guī)定，以及原則按照前四編有關(guān)章節(jié)的條文順序來設(shè)置行政處罰責(zé)任。
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三是理順公益訴訟制度體系。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各項(xiàng)公益訴訟制度逐步建立健全，并具有豐富實(shí)踐，為生態(tài)環(huán)境法典構(gòu)建公益訴訟制度體系并集中規(guī)定提供了制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。法典在生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度方面取得的最大進(jìn)展是理順了生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系，形成三個(gè)層次、四類訴訟以及“2﹢2﹢2”邏輯結(jié)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系。第一個(gè)層次是將整個(gè)公益訴訟制度分為民事和行政兩類公益訴訟制度，其中民事公益訴訟制度情形相對(duì)較多，行政公益訴訟制度只有檢察行政公益訴訟（第一千零七十六條）。第二個(gè)層次是根據(jù)“造成國(guó)家損失”和“損害社會(huì)公共利益”兩類不同侵權(quán)情形，將民事公益訴訟制度分為由政府或者有關(guān)部門、檢察機(jī)關(guān)依法提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度（第一千零七十三條、一千零七十四條），與由檢察機(jī)關(guān)或者符合法定條件的社會(huì)組織依法提起的民事公益訴訟制度（第一千零七十五條）。第三個(gè)層次是區(qū)分不同生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度予以特殊制度安排，考慮到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉外性強(qiáng)，需要對(duì)接相關(guān)國(guó)際條約，因此法典延續(xù)了海洋環(huán)境保護(hù)法相關(guān)規(guī)定原則和精神，只規(guī)定了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度（第一千零七十四條）。與此同時(shí)，遵循適度法典化的編纂方法，按照重要程度和急用先行的原則，還對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟一些具體制度進(jìn)行補(bǔ)充修改。比如統(tǒng)一設(shè)置“違法性”要件，考慮到生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和公益訴訟制度都是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益為宗旨，生態(tài)環(huán)境法律制度和管理標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)密，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者遵守了生態(tài)環(huán)境法律規(guī)定原則上不宜再被認(rèn)定為損害公共利益、承受被追究法律責(zé)任的不利后果，因此在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，除了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度外，民事類公益訴訟制度統(tǒng)一設(shè)置“違法性”要件（第一千零八十一條），實(shí)現(xiàn)行政類、民事類公益訴訟制度的協(xié)調(diào)，也明確將民事類公益訴訟與民事私益訴訟區(qū)分開來。強(qiáng)化司法審判保障和訴訟規(guī)則，明確規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審判工作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境專業(yè)化審判機(jī)制建設(shè)（第三十一條）。同時(shí)，增加了民事類公益訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則。考慮到舉證責(zé)任是關(guān)鍵性訴訟規(guī)則，民事類公益訴訟難以適用民事私益訴訟中“舉證責(zé)任倒置”規(guī)定，因此法典補(bǔ)充增加了民事類公益訴訟原則上由提起主體承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定。同時(shí)，為適應(yīng)各類民事類公益訴訟的不同情況，特別是行為與損害之間是否存在因果關(guān)系不宜一 刀切，保持制度的適當(dāng)開放性，法典采用了“其他應(yīng)當(dāng)證明的事項(xiàng)”表述，并將草案三審稿中“生態(tài)環(huán)境受到的損害”修改為“生態(tài)環(huán)境損害情況”（第一千零八十一條）。另外，為了積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，明確檢察公益訴訟在行政公益訴訟、民事公益訴訟中的兜底性制度安排。
